Formularele oficiale F_03 și F_04 indică plângerea la judecătorie în termen de 15 zile. Dar noul Cod al amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor exclude, ca regulă generală, aplicarea OG nr. 2/2001. Ce cale de atac are, în realitate, persoana sancționată?
1. O problemă care poate afecta orice persoană sancționată pentru lucrări de construcții
Să presupunem că o persoană primește un proces-verbal prin care este amendată pentru executarea unor lucrări fără autorizație. Documentul îi comunică faptul că poate formula plângere, în termen de 15 zile de la înmânare sau comunicare, la judecătoria în a cărei rază teritorială a fost săvârșită fapta.
Persoana urmează indicația oficială și depune plângerea.
Dar dacă legea care reglementează contravenția exclude aplicarea OG nr. 2/2001, iar procedura de contestare trebuie stabilită potrivit altor dispoziții legale?
Întrebarea nu este una pur teoretică. Ea rezultă din confruntarea formularelor de procese-verbale aprobate prin Ordinul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației nr. 975/2026 cu dispozițiile Legii nr. 169/2026 privind Codul amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor, denumit în continuare CATUC.
Examinarea arată că ministerul a utilizat aceeași indicație privind calea de atac pentru categorii de contravenții cărora legea le aplică regimuri diferite.
Problema trebuie analizată atât din perspectiva legalității ordinului ministerial, cât și din aceea a dreptului constituțional de acces la justiție.
2. Ce prevăd formularele F_03 și F_04?
Ordinul nr. 975/2026 a aprobat, printre altele, două modele de procese-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor.
Formularul F_03, publicat la paginile 55-57 din Monitorul Oficial nr. 711 bis din 26 august 2026, este destinat utilizării de către autoritățile administrației publice locale și județene.
Acesta permite constatarea contravențiilor prevăzute de art. 144 CATUC, referitoare la amenajarea teritoriului și urbanism, dar și a celor prevăzute de art. 570, privind regimul construcțiilor.
Formularul F_04, publicat la paginile 58-60, este destinat Inspectoratului de Stat în Construcții și privește, între altele, contravențiile la regimul autorizării lucrărilor, prevăzute de art. 357 CATUC.
Ambele formulare indică posibilitatea formulării unei plângeri în termen de 15 zile de la comunicarea sau înmânarea procesului-verbal, la judecătoria în a cărei rază teritorială a fost săvârșită fapta.
La prima vedere, mențiunea pare firească. Aceasta este procedura cunoscută din regimul general al contravențiilor, reglementat de OG nr. 2/2001.
Numai că noul cod conține o dispoziție care schimbă datele problemei.
3. Art. 581 CATUC exclude aplicarea OG nr. 2/2001
Art. 581 alin. (3) CATUC prevede expres:
„În aplicarea prevederilor prezentului cod nu sunt incidente dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare.”
Formularea este generală. Legiuitorul nu a exclus numai anumite dispoziții ale OG nr. 2/2001, ci a declarat ordonanța neincidentă în aplicarea codului.
Prin urmare, regulile acesteia nu pot fi considerate automat aplicabile tuturor contravențiilor prevăzute de CATUC.
Această concluzie privește inclusiv dispozițiile privind plângerea contravențională, termenul de exercitare și competența judecătoriei.
Există însă o excepție importantă.
4. Contravențiile de urbanism beneficiază de o excepție expresă
Art. 144 alin. (4) CATUC stabilește că, prin excepție de la art. 581, contravențiilor prevăzute la art. 144 alin. (1) le sunt aplicabile dispozițiile OG nr. 2/2001.
Pentru această categorie de contravenții, legiuitorul a păstrat în mod expres regimul juridic general.
În consecință, indicarea în formularul F_03 a plângerii contravenționale în termen de 15 zile, la judecătorie, are suport normativ în trimiterea expresă făcută de art. 144 alin. (4).
Situația este diferită în cazul contravențiilor de la art. 357 și 570.
Aceste articole nu conțin o dispoziție echivalentă, prin care OG nr. 2/2001 să fie declarată aplicabilă în ansamblu.
Rezultă o primă concluzie: aceeași mențiune din formularul F_03 poate fi corectă pentru o contravenție prevăzută la art. 144, dar nu este corectă pentru contravențiile prevăzute la art. 570.
5. Ce regim juridic se aplică proceselor-verbale întocmite pentru contravențiile de la art. 357?
Art. 357 CATUC reglementează contravențiile la regimul autorizării lucrărilor de construcții, sancțiunile aplicabile și competențele organelor de control.
Art. 358 stabilește măsurile care pot fi dispuse cu privire la lucrările realizate cu nerespectarea legii.
Aceste dispoziții reglementează inclusiv situația în care persoana sancționată nu îndeplinește măsurile dispuse prin procesul-verbal.
Potrivit art. 358 alin. (3), organul care a aplicat sancțiunea sesizează instanța pentru a dispune, după caz, măsurile prevăzute de lege.
Art. 357 alin. (10) face trimitere expresă la instanța de contencios administrativ pentru acțiunea autorității privind demolarea sau regularizarea lucrărilor.
Dar trebuie făcută o distincție.
Acțiunea formulată de autoritate pentru desființarea sau regularizarea unei construcții nu este același lucru cu acțiunea formulată de persoana sancționată pentru anularea procesului-verbal de contravenție.
Prima urmărește realizarea unor măsuri dispuse ca urmare a constatării încălcării legii.
A doua urmărește verificarea legalității și temeiniciei sancționării contravenționale.
Prin urmare, dispozițiile art. 357 alin. (10) și art. 358 alin. (3) nu pot fi considerate, prin ele însele, temeiul unei plângeri contravenționale în termen de 15 zile la judecătorie.
De altfel, în dispozițiile speciale examinate nu am identificat o normă care să instituie expres procedura plângerii la judecătorie, în termen de 15 zile de la comunicare, procedură pentru contravențiile de la art. 357.
6. Poate fi aplicată Legea contenciosului administrativ?
Art. 581 alin. (1) CATUC prevede completarea dispozițiilor codului cu mai multe acte normative, între care Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și Codul de procedură civilă, în măsura în care acestea nu contravin prevederilor codului.
De asemenea, art. 360 cu denumirea marginală „Dreptul de a sesiza instanța de contencios administrativ”, prevede în alin. (1) că dreptul de a sesiza instanța de contencios administrativ aparține oricărei persoane, în conformitate cu prevederile din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În plus, art. 362 CATUC stabilește că suspendarea executării actelor administrative se realizează potrivit art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.
Aceste dispoziții oferă argumente importante pentru aplicarea contenciosului administrativ în situațiile în care CATUC nu instituie o procedură jurisdicțională specială.
Procesul-verbal prin care o autoritate publică constată o contravenție și aplică o sancțiune este un act unilateral emis în exercitarea puterii publice.
În lipsa unui regim contravențional special aplicabil, se poate susține că legalitatea acestuia trebuie supusă controlului instanței de contencios administrativ.
Dacă se aplică Legea nr. 554/2004, trebuie stabilite și regulile privind procedura prealabilă, termenul acțiunii, competența materială și teritorială, precum și posibilitatea suspendării executării.
Aceste reguli sunt diferite de cele ale plângerii contravenționale reglementate de OG nr. 2/2001.
În consecință, aplicarea Legii nr. 554/2004 reprezintă rezultatul interpretării sistematice a dispozițiilor art. 357, art. 360, art. 581 alin. 3 și nu o concluzie care poate fi desprinsă din mențiunea formularului oficial.
Tocmai această incertitudine demonstrează necesitatea unei reglementări clare.
7. Contravențiile de la art. 570 ridică aceeași problemă
Art. 570 CATUC reglementează contravenții referitoare la regimul construcțiilor, inclusiv la obligațiile participanților la proiectarea, executarea și verificarea acestora.
Art. 571 stabilește reguli privind constatarea și sancționarea contravențiilor.
Un element particular apare la art. 571 alin. (2), care instituie un termen de prescripție de cinci ani, prin derogare expresă de la art. 13 din OG nr. 2/2001.
Această trimitere trebuie confruntată cu excluderea generală a ordonanței prin art. 581 alin. (3).
Faptul că legiuitorul a prevăzut o derogare punctuală de la OG nr. 2/2001 nu înseamnă că a declarat aplicabile toate celelalte dispoziții ale acesteia.
În orice caz, art. 571 nu instituie expres o plângere contravențională la judecătorie în termen de 15 zile.
Rezultă că formularul F_03 reunește contravenții pentru care există o trimitere expresă la OG nr. 2/2001 și contravenții pentru care o asemenea trimitere lipsește.
Din perspectiva tehnicii legislative și a securității juridice, această soluție este discutabilă.
8. Poate un ordin ministerial să stabilească o cale de atac?
Răspunsul este negativ.
Potrivit art. 126 alin. (2) din Constituție, competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege.
Un ordin ministerial poate aproba formulare și poate organiza aplicarea unor dispoziții legale, în limitele competenței conferite autorității emitente.
El nu poate crea o cale de atac, nu poate modifica termenul legal de exercitare și nu poate atribui unei instanțe o competență pe care legea nu i-o conferă.
Prin urmare, mențiunea privind plângerea la judecătorie în termen de 15 zile este legală numai dacă această procedură rezultă dintr-o normă cu forță juridică corespunzătoare.
Pentru contravențiile prevăzute la art. 144, temeiul este identificabil.
Pentru contravențiile prevăzute la art. 357 și 570, dispozițiile examinate nu oferă același temei expres.
Aceasta este principala neconcordanță pe care o ridică formularele F_03 și F_04.
9. Ce se întâmplă dacă persoana sancționată urmează indicația greșită?
Să revenim la exemplul inițial.
Persoana primește un proces-verbal întocmit după formularul F_04. Documentul oficial îi indică judecătoria și termenul de 15 zile.
Ea formulează plângere la judecătorie, în termen.
Ulterior, se pune problema dacă procedura aplicabilă era, în realitate, cea a contenciosului administrativ.
Poate persoana sancționată să suporte toate consecințele unei indicații oficiale eronate?
Răspunsul trebuie căutat în principiul accesului efectiv la justiție și în jurisprudența instanțelor naționale și europene.
În Decizia nr. 19 din 24 octombrie 2016, Înalta Curte de Casație și Justiție a analizat principiul legalității căii de atac în materia hotărârilor judecătorești.
Principiul este relevant: o mențiune greșită nu poate modifica regimul legal al căii de atac.
Totuși, această decizie privește hotărârile judecătorești și nu poate fi transpusă automat proceselor-verbale întocmite de autoritățile administrative.
La nivel european, în cauza Zubac împotriva Croației, hotărârea Marii Camere din 5 aprilie 2018, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a analizat previzibilitatea regulilor procedurale și repartizarea responsabilității pentru erorile care afectează accesul la instanță.
Curtea nu a stabilit că orice eroare procedurală trebuie înlăturată în favoarea reclamantului. A arătat însă că accesul la justiție trebuie evaluat în contextul concret al cauzei, inclusiv prin raportare la responsabilitatea pentru producerea erorii.
Aceste principii sunt relevante și pentru situația în care autoritatea publică indică în propriul act o cale de atac necorespunzătoare.
Dar ele nu permit concluzia că mențiunea eronată din procesul-verbal prelungește automat termenul legal ori modifică competența instanței.
Consecințele trebuie stabilite în cadrul procedurii judiciare aplicabile.
10. De ce beneficiază contravențiile de urbanism de un regim diferit?
Dincolo de legalitatea formularelor, CATUC ridică o problemă de constituționalitate.
Art. 144 alin. (4) păstrează aplicabilitatea OG nr. 2/2001 pentru contravențiile din materia amenajării teritoriului și urbanismului.
Pentru contravențiile de la art. 357, privind autorizarea lucrărilor de construcții, aceeași excepție nu este prevăzută.
Or, consecințele contravențiilor din a doua categorie pot fi mult mai grave pentru persoana sancționată.
Pe lângă amendă, aceasta poate suporta măsuri de oprire a lucrărilor, obligații de conformare și, în condițiile legii, desființarea unor construcții.
De ce a considerat legiuitorul necesar să păstreze procedura contravențională de drept comun pentru prima categorie, dar să o excludă pentru cea de-a doua?
Codul nu oferă, prin simpla diferență dintre cele două reglementări, un răspuns suficient.
Aceasta nu înseamnă că diferența este automat neconstituțională.
Art. 16 din Constituție nu interzice orice tratament juridic diferențiat. Legiuitorul poate institui reguli distincte pentru situații diferite, dacă există o justificare obiectivă și rezonabilă.
Contravențiile de urbanism și cele privind executarea lucrărilor nu sunt identice ca obiect, gravitate sau consecințe.
Prin urmare, o critică întemeiată exclusiv pe faptul că procedurile diferă ar fi insuficientă.
Problema constituțională devine însă mai serioasă atunci când diferența de tratament este însoțită de incertitudine privind accesul la instanță.
11. Accesul la justiție este problema constituțională centrală
Art. 21 din Constituție garantează accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil.
Legiuitorul poate stabili termene, condiții procedurale și competențe diferite.
Dar regulile trebuie să permită persoanei interesate să identifice, în mod rezonabil, instanța competentă și modalitatea de exercitare a dreptului său.
O procedură care există numai ca posibilitate teoretică, dar este dificil de identificat din cauza contradicțiilor normative, poate ridica probleme de compatibilitate cu art. 21.
Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului confirmă importanța unui control jurisdicțional efectiv asupra sancțiunilor administrative care intră în sfera penală a art. 6 din Convenție.
În cauza A. Menarini Diagnostics S.R.L. împotriva Italiei, hotărârea din 27 septembrie 2011, Curtea a admis că o sancțiune administrativă poate fi aplicată inițial de o autoritate care nu este instanță judecătorească, dacă ulterior există un control judiciar suficient de amplu.
Această jurisprudență nu impune ca toate contravențiile să fie contestate la judecătorie.
Ea impune însă existența unor garanții judiciare efective, adaptate naturii sancțiunii.
Așadar, o procedură de contencios administrativ poate fi compatibilă cu Convenția, cu condiția să permită un control suficient asupra constatării faptei, încadrării juridice și sancțiunii aplicate.
Problema CATUC nu este, prin urmare, simplul fapt că anumite contravenții ar putea fi supuse contenciosului administrativ.
Problema este dacă legea stabilește suficient de clar această procedură și dacă persoana sancționată poate beneficia efectiv de ea.
12. O problemă distinctă: sancțiunea și desființarea construcției
În materia construcțiilor trebuie evitată o altă confuzie.
Contestarea procesului-verbal prin care a fost aplicată amenda nu se identifică în mod necesar cu procedura privind desființarea construcției.
Art. 358 CATUC reglementează măsurile dispuse de organele de control și posibilitatea sesizării instanței în cazul neconformării.
Art. 357 alin. (10) face referire la instanța de contencios administrativ.
Dar faptul că autoritatea poate solicita instanței demolarea sau regularizarea lucrărilor nu înseamnă că persoana sancționată trebuie să aștepte acea acțiune pentru a putea contesta legalitatea procesului-verbal.
Trebuie distinse dreptul persoanei de a contesta actul sancționator, dreptul de a solicita suspendarea executării unui act administrativ și posibilitatea de a formula apărări în procesul privind măsurile asupra construcției.
Fiecare dintre aceste mecanisme are un obiect propriu.
Această distincție este importantă și pentru protecția dreptului de proprietate, garantat de art. 44 din Constituție și de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului.
O măsură de desființare poate constitui o ingerință importantă în exercitarea dreptului de proprietate. Ea trebuie să aibă temei legal, să urmărească un scop legitim și să respecte cerințele proporționalității.
13. Ce ar trebui clarificat de minister și de legiuitor?
Problema poate fi rezolvată pe două planuri.
Mai întâi, ministerul ar trebui să verifice dacă indicațiile privind calea de atac din formularele F_03 și F_04 corespund tuturor categoriilor de contravenții pentru care acestea au fost aprobate.
Dacă există neconcordanțe, formularele trebuie corectate.
În al doilea rând, legiuitorul ar trebui să clarifice regimul de contestare a proceselor-verbale întocmite pentru contravențiile cărora nu li se aplică OG nr. 2/2001.
O reglementare clară ar trebui să permită identificarea fără echivoc a instanței competente, a termenului de sesizare, a eventualei proceduri prealabile și a efectelor exercitării căii de atac asupra executării sancțiunii și măsurilor dispuse.
Aceste aspecte nu ar trebui lăsate să fie deduse din formulare administrative sau soluționate diferit de instanțe.
14. Ce trebuie să verifice persoana care primește un proces-verbal?
Primirea unui proces-verbal întocmit după formularul F_03 sau F_04 nu înseamnă că acesta este automat nelegal.
Nici existența unei mențiuni discutabile privind calea de atac nu atrage, prin ea însăși, anularea sancțiunii.
Pentru identificarea procedurii aplicabile trebuie verificat, în primul rând, articolul și alineatul în temeiul cărora a fost constatată și sancționată fapta.
Dacă este vorba despre art. 144 CATUC, legea prevede expres aplicarea OG nr. 2/2001.
Dacă procesul-verbal privește art. 357 sau 570, trebuie examinată cu deosebită atenție concordanța dintre indicațiile formularului și dispozițiile legale aplicabile.
Trebuie verificate separat sancțiunea principală, eventualele măsuri complementare și termenele stabilite pentru conformare.
Persoana sancționată nu ar trebui să presupună că simpla contestare a amenzii suspendă automat toate măsurile dispuse cu privire la construcție.
Totodată, incertitudinea privind procedura nu justifică amânarea demersurilor judiciare. Termenele și efectele sesizării unei instanțe necompetente trebuie analizate în raport cu situația procedurală concretă.
15. Concluzie: problema nu este doar a formularului
Examinarea Legii nr. 169/2026 și a formularelor F_03 și F_04 conduce la o concluzie importantă.
Ministerul a indicat uniform plângerea contravențională în termen de 15 zile la judecătorie, deși codul nu aplică uniform OG nr. 2/2001 tuturor contravențiilor.
Pentru contravențiile prevăzute la art. 144 există o trimitere legislativă expresă la această ordonanță.
Pentru contravențiile prevăzute la art. 357 și 570, dispozițiile examinate nu oferă același temei.
Această neconcordanță justifică o critică serioasă de legalitate a formularelor ministeriale, fără a permite însă concluzia că toate procesele-verbale întocmite potrivit acestora sunt nule.
Din perspectiva constituțională, diferența de tratament dintre categoriile de contravenții nu este, în sine, suficientă pentru a demonstra încălcarea art. 16.
Argumentul mai puternic privește art. 21 din Constituție: dreptul persoanei sancționate de a beneficia de o cale de atac clară, previzibilă și efectivă.
Legiuitorul poate institui proceduri diferite. Dar persoana căreia statul îi aplică o sancțiune trebuie să poată afla, din lege, unde, când și în ce condiții o poate contesta.
Iar dacă autoritatea îi comunică o cale de atac greșită, problema nu mai privește doar calitatea redactării unui formular. Privește încrederea legitimă a cetățeanului în informațiile oficiale și posibilitatea efectivă de a obține controlul judecătoresc al sancțiunii.
Instrumente practice Drept Practic
În colecția dedicată Legii nr. 169/2026 sunt disponibile materiale pentru identificarea regimului juridic al lucrărilor, verificarea proceselor-verbale de contravenție, analiza măsurilor de conformare și pregătirea demersurilor de contestare.
Pot fi consultate Kitul „Contestare – Legea nr. 169/2026”, Kitul „Regularizare & Conformare” și ghidul principal privind construcțiile executate fără autorizație, în magazinul Drept Practic:
Notă editorială: analiza are caracter general și reflectă interpretarea sistematică a dispozițiilor legale examinate. Problema competenței jurisdicționale pentru contravențiile de la art. 357 și 570 necesită clarificare legislativă sau jurisprudențială. Articolul nu anticipează soluția unei instanțe într-un litigiu concret.
