Poate statul să dubleze impozitul pe o clădire pentru a-l determina pe proprietar să intre în legalitate? Și ce se întâmplă atunci când acesta a cumpărat construcția fără să știe că lucrările fuseseră executate fără autorizație?
Noul Cod al amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor (CATUC), adoptat prin Legea nr. 169/2026, introduce o măsură cu implicații importante pentru proprietarii construcțiilor neautorizate: majorarea cu 100% a impozitului pe clădiri.
La prima vedere, soluția pare simplă. Cine deține o construcție neautorizată plătește un impozit dublu până la regularizarea sau desființarea lucrărilor.
Din punct de vedere juridic, însă, reglementarea ridică probleme mai complexe. Este vorba despre un impozit sau despre o sancțiune? Poate fi aplicată majorarea pentru lucrări executate înainte de intrarea în vigoare a noului Cod? Ce se întâmplă când procedura de regularizare este întârziată de autorități? Cum se împacă majorarea aplicată de la data constatării cu regula potrivit căreia impozitul pe clădiri este anual?
Pentru a răspunde, trebuie examinate atât dispozițiile CATUC și ale Codului fiscal, cât și jurisprudența Curții Constituționale și a Curții Europene a Drepturilor Omului.
1. Ce prevede art. 301 alin. (11) CATUC?
Potrivit art. 301 alin. (11) din Legea nr. 169/2026, pentru clădirile executate fără respectarea procedurilor legale de autorizare sau cu nerespectarea autorizației de construire, care nu au fost regularizate până la intrarea în vigoare a Codului, valoarea impozitului pe clădiri se majorează cu 100%.
Majorarea se aplică, potrivit textului, de la data constatării situației de construire neautorizată de către autoritatea publică locală competentă și durează până la obținerea autorizației de regularizare sau desființarea lucrărilor neautorizate.
Legiuitorul mai precizează două aspecte importante: plata impozitului majorat nu regularizează construcția și nu înlătură aplicarea sancțiunilor pentru încălcarea disciplinei în construcții.
Prin urmare, proprietarul nu poate considera că plata impozitului dublu îi conferă dreptul de a păstra definitiv construcția în situația existentă.
De asemenea, majorarea nu trebuie confundată cu amenda contravențională aplicată pentru executarea lucrărilor fără autorizație. Cele două măsuri au temeiuri și mecanisme juridice diferite.
Textul conține însă o limitare importantă a domeniului său de aplicare: se referă la clădirile care nu erau regularizate la data intrării în vigoare a CATUC. Această formulare trebuie avută în vedere la stabilirea situațiilor juridice cărora li se aplică majorarea.
2. Un impozit poate avea și rolul de a constrânge proprietarul să respecte legea?
În mod obișnuit, impozitul este o obligație fiscală destinată finanțării cheltuielilor publice.
Totuși, legislația fiscală poate urmări și alte obiective: protejarea mediului, stimularea anumitor activități, descurajarea unor comportamente sau îmbunătățirea administrării proprietăților.
Un exemplu există chiar în Codul fiscal. Articolul 489 permite majorarea impozitului pentru clădirile și terenurile neîngrijite, în condițiile prevăzute de lege.
În cazul art. 301 alin. (11) CATUC, finalitatea extrafiscală este evidentă. Majorarea nu depinde de creșterea valorii impozabile a clădirii, ci de existența unei situații de construire neautorizată. Mai mult, ea încetează atunci când proprietarul obține autorizația de regularizare sau când lucrările sunt desființate.
Rezultă că măsura are o natură juridică mixtă: este fiscală prin forma sa și coercitivă prin finalitatea urmărită.
Această constatare nu permite însă calificarea automată a majorării drept sancțiune penală sau contravențională. Pentru o asemenea concluzie trebuie analizate natura obligației, scopul măsurii și gravitatea consecințelor sale.
3. Ce spune Curtea Constituțională despre impozitele majorate?
Decizia nr. 553 din 14 septembrie 2021
Una dintre cele mai relevante hotărâri este Decizia CCR nr. 553/2021, referitoare la majorarea impozitului pentru clădirile și terenurile neîngrijite, în temeiul art. 489 din Codul fiscal.
Curtea a respins excepția de neconstituționalitate și a admis, în principiu, posibilitatea utilizării unor instrumente fiscale pentru realizarea unor obiective de interes public.
În această materie, CCR a subliniat că fiscalitatea trebuie să respecte cerințele de echitate, proporționalitate, rezonabilitate și nediscriminare.
De aici rezultă două concluzii.
Prima este că existența unei majorări fiscale cu rol de disciplinare nu reprezintă, prin ea însăși, o încălcare a Constituției.
A doua este că libertatea legiuitorului de a institui impozite nu este nelimitată.
Există însă diferențe între majorarea impozitului pentru o clădire neîngrijită și majorarea aplicată unei construcții neautorizate.
Starea de neîngrijire poate fi, de regulă, înlăturată prin lucrări de întreținere. În schimb, regularizarea unei construcții neautorizate poate presupune expertize, documentații tehnice, acorduri, avize sau îndeplinirea unor condiții urbanistice pe care proprietarul nu le poate controla în întregime.
Această diferență devine relevantă atunci când analizăm proporționalitatea măsurii.
Decizia nr. 648 din 14 decembrie 2022
O altă hotărâre importantă este Decizia CCR nr. 648/2022, prin care Curtea a examinat, între altele, modificarea modului de calcul al impozitului pe clădiri.
La paragraful 74, CCR a reținut că stabilirea unei cote fixe sau variabile și reglementarea limitelor cotelor de impozitare intră în marja largă de apreciere a legiuitorului fiscal, cu respectarea principiilor constituționale.
Prin urmare, faptul că art. 301 alin. (11) stabilește direct o majorare de 100%, fără posibilitatea autorității locale de a alege un procent inferior, nu conduce automat la neconstituționalitatea măsurii.
Decizia nr. 648/2022 mai este relevantă pentru raportul dintre normele fiscale și Constituție. O necorelare între două legi nu constituie, prin ea însăși, o problemă de constituționalitate. Este necesar să se demonstreze afectarea unei cerințe constituționale, precum securitatea juridică, previzibilitatea sau justa așezare a sarcinilor fiscale.
Această distincție este esențială pentru analiza raportului dintre CATUC și Codul fiscal.
4. Când devine o majorare fiscală o sancțiune în sensul Convenției europene?
Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu este ținută exclusiv de denumirea pe care legislația națională o atribuie unei măsuri.
În cauza Janosevic împotriva Suediei, Hotărârea din 23 iulie 2002, cererea nr. 34619/97, Curtea a examinat majorări fiscale aplicate pentru furnizarea unor informații incorecte autorităților fiscale.
La paragrafele 65–71, CEDO a analizat calificarea juridică internă, natura încălcării și natura și gravitatea sancțiunii posibile.
Curtea a considerat că majorările respective aveau atât un scop preventiv, cât și unul punitiv, fiind aplicabil art. 6 din Convenție sub aspectul acuzației în materie penală.
Această hotărâre demonstrează că o măsură denumită fiscală poate constitui, în anumite condiții, o sancțiune în sensul autonom al Convenției.
Dar situația reglementată de CATUC nu este identică.
Majorarea prevăzută de art. 301 alin. (11) nu sancționează furnizarea unor declarații fiscale incorecte, ci este legată de existența unei construcții neautorizate și de menținerea acestei situații.
Ea poate fi înțeleasă ca un instrument de constrângere pentru înlăturarea unei nelegalități care persistă.
De aceea, calificarea majorării drept sancțiune penală în sensul Convenției rămâne discutabilă și nu poate fi afirmată categoric.
Indiferent de această calificare, însă, măsura trebuie să respecte protecția dreptului de proprietate.
5. Dreptul de proprietate și proporționalitatea sarcinii fiscale
Articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția europeană protejează respectarea bunurilor, recunoscând totodată dreptul statelor de a adopta legi necesare pentru asigurarea plății impozitelor și a penalităților.
Prin urmare, Convenția nu interzice impozitele majorate și nici sancțiunile financiare.
Totuși, între interesul general urmărit și sarcina impusă persoanei trebuie păstrat un echilibru just.
Cauza Mamidakis împotriva Greciei
În Hotărârea din 11 ianuarie 2007, cererea nr. 35533/04, CEDO a examinat amenzi vamale deosebit de ridicate.
Curtea a constatat încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1, apreciind că sancțiunile impuneau reclamantului o sarcină disproporționată.
Hotărârea nu înseamnă că orice amendă sau majorare fiscală importantă este contrară Convenției.
Ea confirmă însă că legalitatea formală a unei obligații financiare nu este suficientă pentru a exclude controlul proporționalității.
Cauza Segame SA împotriva Franței
În Hotărârea din 7 iunie 2012, cererea nr. 4837/06, Curtea a analizat o amendă fiscală calculată procentual, în condițiile în care instanțele nu puteau modifica liber procentul stabilit de lege.
CEDO nu a constatat încălcarea art. 6 § 1.
Curtea a avut în vedere faptul că mecanismul legal asigura un anumit grad de proporționalitate, iar contribuabilul dispunea de posibilitatea contestării elementelor pe baza cărora fusese calculată sancțiunea.
Rezultă că imposibilitatea instanței de a reduce procentul legal nu conduce automat la încălcarea Convenției.
Avizul consultativ CEDO din 29 septembrie 2026
Această orientare a fost clarificată prin avizul consultativ emis de Marea Cameră la 29 septembrie 2026, la solicitarea Curții Supreme a Ucrainei, privind proporționalitatea unei amenzi fiscale stabilite printr-o cotă fixă.
CEDO a arătat că art. 1 din Protocolul nr. 1 nu interzice sancțiunile automate prevăzute de lege, cu condiția ca sancțiunea legală să fie proporțională.
Esențial este ca sistemul juridic național, examinat în ansamblu, să ofere garanții suficiente pentru prevenirea unor sarcini individuale disproporționate.
Convenția nu impune în toate situațiile ca instanțele să aibă competența de a reduce cuantumul sancțiunii.
Aplicată art. 301 alin. (11) CATUC, această jurisprudență conduce la o concluzie importantă: majorarea fixă de 100% nu este, numai din acest motiv, contrară Convenției.
Problema decisivă este dacă reglementarea și mecanismele de control împiedică producerea unor consecințe excesive în situații concrete.
6. Ce se întâmplă când proprietarul nu poate obține regularizarea?
Să presupunem că proprietarul unei construcții neautorizate solicită regularizarea, depune documentația necesară și achită taxele legale.
Procedura se prelungește însă deoarece autoritatea solicită documente suplimentare, întârzie emiterea avizelor sau nu soluționează cererea în termen.
În acest interval, proprietarul continuă să plătească impozitul majorat.
Formal, art. 301 alin. (11) prevede menținerea majorării până la obținerea autorizației de regularizare sau desființarea lucrărilor.
Dar, din perspectiva proporționalității, situația unui proprietar care refuză orice demers de conformare nu este identică cu aceea a proprietarului care încearcă să respecte legea, fără să poată finaliza procedura din cauze independente de voința sa.
Această diferență poate deveni relevantă într-un litigiu privind aplicarea majorării și, eventual, în cadrul unei excepții de neconstituționalitate.
Nu rezultă însă din textul actual că simpla depunere a cererii de regularizare suspendă automat majorarea. O asemenea suspendare nu poate fi presupusă.
7. Poate fi majorat impozitul pentru o construcție executată cu 20 sau 30 de ani în urmă?
Articolul 301 alin. (11) se referă la construcțiile care nu erau regularizate la data intrării în vigoare a CATUC.
Prin urmare, reglementarea poate privi și construcții realizate anterior.
Această împrejurare nu echivalează automat cu aplicarea retroactivă a legii.
Trebuie distins între sancționarea unei fapte trecute și instituirea unei obligații fiscale pentru viitor, în considerarea unei situații de nelegalitate care continuă să existe.
De exemplu, dacă o construcție a fost executată în anul 2005, iar autoritatea constată situația de construire neautorizată în octombrie 2026, aplicarea unei obligații fiscale pentru viitor nu reprezintă, prin ea însăși, retroactivitate.
În schimb, perceperea majorării pentru anii 2005–2025 ar ridica o problemă evidentă de neretroactivitate, deoarece obligația fiscală suplimentară nu exista în acea perioadă.
Mai dificilă este situația unei construcții constatate ca neautorizate înainte de intrarea în vigoare a CATUC.
Într-un asemenea caz, trebuie stabilit dacă actul de constatare anterior poate constitui temeiul aplicării majorării pentru viitor sau dacă este necesară o nouă constatare efectuată potrivit noii reglementări.
Textul nu rezolvă expres această problemă.
O altă precizare este indispensabilă: caracterul neautorizat al lucrărilor trebuie verificat prin raportare la legislația aplicabilă la data executării lor. Nu poate fi considerată neautorizată, în sens juridic, o lucrare numai pentru că nu îndeplinește cerințe de autorizare introduse ulterior.
8. O problemă distinctă: când începe efectiv majorarea în raport cu anul fiscal?
Aici apare una dintre cele mai importante dificultăți ale reglementării.
Articolul 301 alin. (11) prevede că majorarea se aplică de la data constatării situației de construire neautorizată.
În schimb, Codul fiscal organizează impozitul pe clădiri ca obligație anuală.
Articolul 461 stabilește regulile privind persoana care datorează impozitul și anul fiscal relevant, iar art. 462 reglementează plata impozitului, de regulă, în două rate anuale.
Articolul 301 alin. (11) constituie o normă specială, dar nu precizează expres metoda de calcul a majorării atunci când constatarea are loc în cursul anului.
Să luăm un exemplu.
O persoană datorează pentru anul 2026 un impozit pe clădire de 600 de lei. Autoritatea constată la 15 octombrie 2026 că o parte a construcției a fost executată fără autorizație.
Ce sumă suplimentară datorează proprietarul?
Se majorează cu 100% întregul impozit anual, ajungându-se la 1.200 de lei pentru 2026? Se calculează o majorare proporțională cu perioada rămasă până la sfârșitul anului? Sau majorarea produce efecte la stabilirea impozitului pentru anul fiscal următor?
Textul CATUC indică momentul constatării, dar nu stabilește explicit o formulă de calcul pentru fracțiunea de an.
Există argumente pentru aplicarea imediată, deoarece legiuitorul a utilizat expres formula „de la data constatării”.
Există însă și argumente pentru corelarea cu anualitatea impozitului, deoarece mecanismul fiscal general nu poate fi ignorat.
Niciuna dintre aceste interpretări nu trebuie prezentată drept soluție judiciară definitivă în absența unei dezlegări obligatorii sau a unei reglementări suplimentare clare.
Aceeași dificultate apare și la încetarea majorării. Dacă autorizația de regularizare este obținută în luna mai, trebuie stabilit cum se reflectă acest eveniment asupra obligației fiscale aferente anului respectiv.
Din perspectiva securității juridice, contribuabilul trebuie să poată anticipa nu numai procentul majorării, ci și suma datorată și perioada pentru care aceasta este calculată.
9. Articolul 4 din Codul fiscal: de ce este importantă data de 1 ianuarie?
Articolul 4 alin. (1) din Codul fiscal prevede, ca regulă, un termen minim de șase luni pentru intrarea în vigoare a legilor de modificare sau completare a Codului fiscal.
Alineatul (2) stabilește că introducerea unor impozite noi sau majorarea celor existente trebuie să producă efecte de la 1 ianuarie, cu excepțiile prevăzute de lege.
CATUC a intrat în vigoare la 25 august 2026, iar art. 301 alin. (11) instituie o majorare a unui impozit existent.
Apare astfel întrebarea dacă majorarea putea produce efecte fiscale înainte de 1 ianuarie 2027.
Există însă o dificultate juridică: CATUC nu modifică textual Codul fiscal, ci instituie majorarea printr-o lege specială.
În plus, cele două reglementări au aceeași forță juridică.
Prin urmare, art. 4 din Codul fiscal nu poate fi tratat automat ca o normă superioară, care ar înlătura aplicarea unei legi speciale ulterioare.
Această concluzie este susținută și de jurisprudența CCR, în special de Decizia nr. 648/2022: incompatibilitatea dintre două dispoziții legale nu echivalează automat cu neconstituționalitatea uneia dintre ele.
Problema constituțională trebuie formulată diferit: dacă intrarea în vigoare și mecanismul de aplicare a majorării sunt suficient de clare și previzibile pentru a permite contribuabilului să își cunoască obligațiile.
În consecință, nu se poate afirma categoric nici că majorarea este inaplicabilă până la 1 ianuarie 2027, nici că autoritatea fiscală poate dubla întregul impozit aferent anului 2026 în urma unei constatări efectuate în octombrie.
Această problemă necesită clarificare legislativă sau jurisprudențială.
10. Cumpărătorul de bună-credință: poate suporta consecințele lucrărilor executate de altcineva?
Să presupunem că o persoană cumpără în anul 2020 un apartament al cărui balcon fusese închis de fostul proprietar în anul 1995.
Cumpărătorul nu a executat lucrările și nu cunoștea existența unei eventuale probleme privind autorizarea.
În anul 2026, autoritatea constată că închiderea balconului fusese realizată fără autorizație.
Poate fi majorat impozitul datorat de proprietarul actual?
Răspunsul necesită separarea răspunderii pentru executarea neautorizată a lucrărilor de obligațiile fiscale aferente proprietății.
Răspunderea contravențională este, în principiu, personală. Cumpărătorul nu devine automat autorul unei contravenții săvârșite anterior de vânzător.
În schimb, impozitul pe clădiri este legat de proprietate și de persoana care are calitatea de contribuabil potrivit legii.
Din acest motiv, buna-credință a cumpărătorului nu exclude automat aplicarea unei obligații fiscale stabilite pentru proprietarul actual.
Totuși, ea poate avea o relevanță importantă pentru analiza proporționalității.
În cauza Hentrich împotriva Franței, Hotărârea din 22 septembrie 1994, cererea nr. 13616/88, CEDO a examinat exercitarea unei prerogative fiscale care a afectat dreptul de proprietate al unei cumpărătoare.
Curtea a acordat importanță caracterului arbitrar al intervenției, insuficienței garanțiilor procedurale și sarcinii excesive impuse persoanei.
Hotărârea nu instituie o scutire fiscală generală pentru cumpărătorii de bună-credință. Ea arată însă că modul în care statul exercită prerogativele fiscale trebuie să respecte un echilibru just.
În cazul CATUC, situația cumpărătorului poate fi cu atât mai delicată cu cât acesta a dobândit imobilul în baza unor documente care aparent confirmau situația juridică a construcției.
Problema nu este doar dacă actualul proprietar datorează impozitul, ci și dacă este proporțional să suporte o majorare cu finalitate coercitivă atunci când posibilitatea sa reală de regularizare este limitată.
11. Prescripția contravenției înlătură majorarea fiscală?
Nu în mod automat.
Prescripția aplicării sancțiunii contravenționale și obligația de regularizare a construcției sunt instituții juridice diferite.
La fel, majorarea impozitului reprezintă o obligație fiscală distinctă de amenda contravențională.
Prin urmare, faptul că nu mai poate fi aplicată o amendă pentru executarea unei lucrări vechi nu înseamnă, prin el însuși, că situația construcției este regularizată sau că orice consecință fiscală este exclusă.
Această concluzie nu dispensează însă autoritatea de obligația de a stabili că lucrarea era supusă autorizării potrivit legii aplicabile la data executării și că sunt îndeplinite toate condițiile art. 301 alin. (11).
12. Ce poate contesta proprietarul?
În cazul aplicării majorării, proprietarul trebuie să verifice atât actul prin care a fost constatată situația de construire neautorizată, cât și actul fiscal prin care a fost stabilită obligația suplimentară.
Sunt relevante, în funcție de situația concretă:
- existența și legalitatea constatării construirii neautorizate;
- necesitatea autorizației potrivit legislației aplicabile la data executării lucrărilor;
- încadrarea clădirii în domeniul art. 301 alin. (11);
- existența unei autorizații de regularizare sau a desființării lucrărilor;
- data de la care a fost calculată majorarea;
- baza de calcul și perioada fiscală;
- respectarea procedurii de emitere și comunicare a actelor;
- eventualele efecte disproporționate, în raport cu circumstanțele concrete.
Actul de constatare și actul de impunere nu trebuie confundate. Ele pot avea natură juridică și regimuri de contestare diferite.
De asemenea, formularea unei contestații fiscale nu trebuie considerată ca producând automat suspendarea executării obligației. Suspendarea trebuie analizată potrivit dispozițiilor procedurale aplicabile.
13. Este majorarea de 100% constituțională?
Nu există un răspuns care să poată fi formulat exclusiv prin raportare la procentul stabilit de legiuitor.
Jurisprudența CCR recunoaște o marjă largă de apreciere în materie fiscală. Jurisprudența CEDO admite, în principiu, sancțiuni financiare automate și cote stabilite direct prin lege.
Din această perspectivă, majorarea de 100% nu este neconstituțională sau contrară Convenției numai pentru că dublează impozitul.
Dar controlul juridic nu se oprește aici.
Trebuie examinate claritatea condițiilor de aplicare, posibilitatea efectivă de conformare, durata sarcinii fiscale și garanțiile de care dispune proprietarul.
Mai ales, trebuie clarificat modul în care majorarea se calculează atunci când constatarea sau regularizarea intervine în cursul anului fiscal.
O obligație fiscală poate avea un scop legitim și un cuantum stabilit prin lege, dar aplicarea sa poate ridica probleme de proporționalitate și previzibilitate.
Concluzie
Majorarea cu 100% a impozitului pentru construcțiile neautorizate nu este o simplă măsură de colectare a veniturilor bugetare.
Prin legarea duratei sale de regularizarea sau desființarea lucrărilor, legiuitorul a creat un instrument fiscal de constrângere a proprietarului să înlăture o situație de nelegalitate.
O asemenea opțiune legislativă este, în principiu, compatibilă cu jurisprudența Curții Constituționale și cu standardele Convenției europene.
Problemele apar la aplicare.
Poate fi menținută majorarea atunci când proprietarul a făcut toate demersurile necesare, dar autoritatea întârzie regularizarea? Poate suporta aceeași sarcină cumpărătorul de bună-credință, care nu a executat lucrările? Cum se calculează majorarea atunci când constatarea are loc în luna octombrie, iar impozitul pe clădiri este anual?
Aceste întrebări nu sunt rezolvate integral prin simpla prevedere a procentului de 100%.
Adevărata problemă juridică nu este numai cât poate majora statul un impozit, ci și în ce condiții, pentru ce perioadă și cu ce garanții poate obliga proprietarul să suporte această sarcină.
Până la clarificarea legislativă sau jurisprudențială a acestor aspecte, aplicarea art. 301 alin. (11) CATUC va necesita o examinare atentă a fiecărei situații, cu respectarea legalității fiscale, a aplicării legii în timp și a dreptului de proprietate.
Instrumente practice Drept Practic
Pentru proprietarii care au constatat că anumite lucrări au fost executate fără autorizație sau cu nerespectarea acesteia, Drept Practic pune la dispoziție instrumente de informare și verificare a condițiilor prevăzute de Legea nr. 169/2026.
Catalogul juridic interactiv permite identificarea materialelor potrivite în funcție de situația construcției și de problema juridică întâmpinată.
Kitul digital „Regularizare & Conformare” cuprinde fișe de verificare, modele de documente și explicații practice privind procedurile de regularizare și conformare reglementate de noul Cod al amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor.
Kitul este destinat situațiilor în care se pune efectiv problema regularizării unei lucrări. Regularizarea nu este necesară pentru lucrările legal autorizate și executate conform documentației aprobate și nu este posibilă în orice situație de construire neautorizată.
Acest articol prezintă o analiză juridică generală a legislației și jurisprudenței relevante, în forma examinată la 22 octombrie 2026. Nu constituie consultanță juridică individualizată.